為響應黨中央提出的鄉村振興戰略，湖南省根據工作需要和不同國際金融組織的對華國別戰略計劃，分別申報了世界銀行（以下簡稱“世行”）貸款鄉村振興地方政府治理能力提升項目、亞洲開發銀行（以下簡稱“亞行”）貸款湘西自治州鄉村振興與特色產業發展示范項目和國際農業發展基金（以下簡稱“農發基金”）貸款鄉村振興示范項目（以下統稱“三個項目”）。本研究旨在通過比較分析這三個項目與國內的鄉村振興項目在設計理念、建設內容、實施方式、考核評價等方面的異同，總結提煉出可借鑒、可復制、可推廣的經驗與做法，并提出相關政策建議。
1 國際金融貸款鄉村振興項目概況與特點 三個項目分別從提升地方政府治理能力、培育特色產業、實現可持續發展等角度促進鄉村振興，目標和任務各有側重，設計理念和操作方式也不盡相同。 1.1 世行貸款鄉村振興地方政府治理能力提升項目 世行結果導向貸款湖南省湘贛邊區鄉村振興地方政府治理能力提升項目（以下簡稱“世行貸款項目”）利用世行貸款20,000萬美元，以提升地方政府治理能力現代化水平、鞏固脫貧成果和助力鄉村振興為目標，重點強化財政債務管理、增加預算透明度和公眾參與度，提高農村公路和義務教育的管理服務水平。 1.1.1 以提升政府治理能力為目標體現了世行國別戰略和中國發展階段的轉變 世行作為以支持解決貧困與可持續發展為目標的國際金融組織，貸款等業務是其推動全球改革的平臺。世行貸款項目以提升政府治理能力為導向，通過強化基層政府治理能力來提升公共服務水平[1]。中國與世行的合作，經歷了從最初的受援助對象到合作伙伴再到發展經驗主體的轉變，世行對華戰略內容也從“援助戰略”轉向“伙伴戰略”。在此背景下，世行一方面積極向中國傳輸國際先進知識和發展經驗，提供咨詢服務，支持經濟轉型升級；另一方面，通過世行平臺把中國的發展經驗分享到其他國家，客觀上也擴大了中國的國際影響力。世行貸款項目，充分體現了世行對中國支持目標的調整，既符合中國經濟社會發展和改革方向，也符合鄉村振興總體戰略要求。鄉村振興戰略要求“治理有效”，是從更高的維度講治理機制和整個鄉村治理問題對鄉村建設的重要性。創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路，是實現鄉村振興戰略的保障。項目關注重點涉及到轉移支付、農村公路養護和義務教育等問題，是對“治理有效”理念的細化。 1.1.2 以完善公共財政機制和提升農村公共服務為主要建設內容 加強公共資源管理，提升財政透明度，強化責任制建設。一是強化財政政府債務管理。通過建立省級債務監控和管理系統，在8個項目縣市建立債務管理系統，將年度債務執行情況報告的編制制度化。二是增強對上級轉移支付的預測能力。三是增強預算透明度和公民參與度。通過在門戶網站上發布年度（大眾）預算讀本，將發布工作制度化并建立功能完善的反饋機制，提高預算透明度。 促進道路管理和鄉村教育的發展。一是強化農村公路的資產管理和維護。采用涵蓋農村公路和構筑物的公路資產管理系統，并實施以結果為導向的年度農村公路養護資金轉移支付方式。二是以結果為導向的義務教育經費管理制度。建立基于結果導向的支持薄弱學校資金轉移支付制度和教育績效年度綜合評估制度。 1.1.3以全方位的技術團隊指導為項目實施全過程提供保障 在項目周期全過程，世行都將進行具體技術指導和監督。項目立項、準備和評估階段，世行對項目的戰略背景、政府責任、貸款品種、支持范圍、支付安排，從能力、技術、財務、環境、風險等多角度進行詳細調查和評估。在此基礎上形成《項目評估文件》，并指導受貸方制定詳細的實施手冊，對項目的規劃設計、采購程序、財務支付、績效評價等實施過程予以規定[2]。項目實施、評價階段，世行的大多數支持團隊成員包括任務組負責人，都在北京的代表處工作，保證快速有效支持項目實施。同時，一些駐華盛頓的工作人員和國際顧問也成為任務組的成員，為項目帶來全球新經驗技術。項目實施過程中，將定期召開正式的支持會議，組織涵蓋項目實施各個方面的實地訪問，為項目實施提供技術保障。 1.1.4 以實施結果與資金支付直接掛鉤來確定項目考核評價機制 貸款根據支付關聯指標所取得的具體成果來支付，體現以結果為導向的理念。支付關聯指標涵蓋了核心的監測評估指標，包括財政管理情況3個指標，公共服務水平提升情況中農村公路養護2個指標、義務教育2個指標。 省審計廳基于支付關聯指標結果出具的核驗報告將成為世行支付貸款的依據，項目辦將制定對項目縣市的支付關聯指標和資金撥付辦法。 1.2 亞行湘西自治州鄉村振興與特色產業發展示范項目 亞行貸款湖南省湘西州鄉村振興與特色產業發展項目（以下簡稱“亞行貸款項目”）利用亞行貸款20,000萬美元，以促進地方特色產業發展促進鄉村振興為目標，通過支持人居環境改善、特色農產品發展、產業價值鏈提升和支撐體系建設等，促進少數民族地區多元文化傳承和武陵山區生態保護，推動區域高質量可持續發展。 1.2.1在目標設置上以改善農民生產生活為導向 項目以長江經濟帶人居環境整治和綠色發展為主，改善當地農民生產生活條件。消除極端貧困，平衡城鄉發展，提高農業生產力和農民農村收入；促進減貧、農村發展、綠色與包容性增長；解決剩余貧困、減少不平等、促進農村發展和食品安全、改善湘西農村人居環境和提升農林產品價值。實現扶貧向全面推進鄉村振興銜接。 1.2.2在建設內容上以人居環境、特色產業發展、文旅融合為重點 項目主要利用創新技術和方法，改善農村廢棄物衛生管理設施和服務；發展地方特色生態農林產品；通過改善價值鏈，促進生態旅游，為湘西地方特色生態農林產品增值；傳承少數民族地區多元文化，保持武陵山區生態功能和推動武陵山片區區域發展，促進湘西州文旅融合，推動地區高質量可持續發展。項目覆蓋了湘西州全部8個縣（市），將為湘西自治州鄉村振興發揮示范作用。 1.2.3在項目管理上采取嚴格審核報賬制度 亞行項目管理周期須經過項目識別、項目準備、項目批準、項目執行和項目后評價五個階段，審批制度嚴格、復雜、周期長。項目內容要符合亞行支持領域，項目建議書要有足夠的深度。采購依據亞行《采購指南》，以國際招標采購為主。提款報賬制度嚴格，以合同為依據，可報賬的“合格費用”須達到亞行要求。8個試點縣（市）政府要按亞行的政策和程序實施項目，如果《項目管理手冊》與貸款協定和項目協議之間有任何不一致或矛盾，應以貸款協定和項目協議的規定為準。 1.2.4在績效考核上采取多維度的考核評價辦法 根據亞行和國家的相關要求，本項目采用項目績效評價。根據績效目標設置評價準則、評價指標和評價方法，對項目相關性、效率、效果及可持續性等方面進行科學、客觀和公正的評價。績效評價以項目目標為導向，全面審查評價項目設計、實施和管理全過程，為政府決策提供有效信息，為同類型和類似項目提供借鑒經驗。 1.3 農發基金貸款湖南省鄉村振興發展項目 農業發基金貸款湖南省鄉村振興發展項目（簡稱“農發基金項目”）利用農發基金貸款6,020萬美元，以農村地區可持續發展為目標，重點支持試點地區基礎設施建設、產業發展和監測評估及相關研究。 1.3.1在目標上以推動農村可持續發展為導向 項目旨在讓貧困戶和脆弱戶脫貧和防止返貧，并以婦女、青年和少數民族等脆弱群體為重點。通過支持產業發展，增強農產品競爭力，增產并提高經濟應變能力。通過項目引導，加強農民技術培訓，提高農民自我發展能力，為農村脆弱群體特別是青年和婦女提供更多創收機會。通過培育企業與合作社等商業經營主體，幫助農戶生產和銷售農產品，開拓非農就業機會，實現農民收入來源的多樣化，提高私營部門利益分享機制的包容性，實現農村包容性發展。通過改善農村灌溉、水源、道路、供電、環境治理等基礎設施，提升農村人口應對氣候變化影響的能力。通過培訓考察、專題研討、技術服務等手段，提高當地項目管理人員的能力和水平。項目擁有多項要素，全面實施后有利于各項活動在項目結束后繼續產生效益，實現農民增收與農業的可持續發展。 1.3.2在建設內容上以產業發展和基礎設施為重點 項目內容分為三項：一是支持包容性的私營投資模式，包括示范包容性的農村商業服務和職業農民培訓。二是支持應對氣候變化的灌溉系統、道路、電力、污水和垃圾處理等公共基礎設施的建設和管護。三是項目管理、知識管理、監測評價以及政策研究，通過實物改進、制度加強和技術協助，降低因天氣和氣候條件發生變化而造成的風險和影響，使農業生產的可持續性和氣候適應性更高。 1.3.3在發展思路上兼顧軟硬件建設 項目在支持道路、用電、信息技術服務等農村基礎設施建設的過程中，更注重強化小農戶與市場及價值鏈的緊密聯系，鼓勵農民投資農業并采納可持續的管理方式，在基層推動社區主導的參與式進程，促進小農組織發展，以實現具有包容性且可持續的農村發展轉型和扶貧政策的影響。 在實體項目建設的同時，將知識管理、監測評價和政策研究也單獨作為一個項目，力圖通過提供相應的技術和智力支持，強化科學化管理方式和業務培訓，提高農民參與市場、自我發展的能力，起到示范帶動作用，并為政府制定政策提供參考依據，實現效益最大化。 1.3.4在項目管理上采取全流程審核報賬制 按照國家規定，項目的專用賬戶設在各級財政部門。項目建設資金按基建會計制度進行管理，實行專款專用，專戶儲存，建立健全項目的財務管理和項目建設審計制。 縣市項目辦編寫執行報告，由縣財政局審核，之后再提交省項目辦進一步審核和合并。省財政廳將進行最后的審核并將資金轉給縣市財政局，之后由財政局根據縣市項目辦的申請，向實施機構劃轉資金或向服務提供商支付費用。湘西土家族苗族自治州設立項目辦，僅負責對其所轄各縣的項目實施情況予以監督。 國際金融組織貸款項目與國內鄉村振興項目的比較分析 與國內鄉村振興類似項目相比，“三個項目”在目標宗旨確定、建設內容設計、項目實施和考核評價等方面都有所差別和值得關注的特點。 2.1 國內鄉村振興項目前期可研以申報單位自行開展為主，國際金融組織貸款項目需要多方磋商和嚴謹論證 盡管國內鄉村振興項目在立項時也會進行反復討論，但具體到每個項目，往往是由申報單位自行進行設計，然后層層上報，由省級甚至是國家涉農部門審批，而承擔單位與項目批準機構缺乏有效溝通，這也是國內諸多鄉村振興項目效果不夠理想的一個重要原因。 國際金融組織則十分注重項目前期論證，一般都要根據項目所在國的發展階段、主要戰略提出項目構想，經多方討論后進行可行性研究。湖南實施的“三個項目”，都是依據國際金融組織的國別合作伙伴戰略（3～5年支持戰略），尋找與湖南省各級鄉村振興發展規劃的契合點、結合部，確定雙方認可的建設內容與方式。在此基礎上，雙方組織專家團隊圍繞支持方向、建設內容、貸款額度、實施程序等開展多次調研評估，最后形成評估報告，經雙方政府部門認可，最大化防止決策失誤和管理上的重大漏洞乃至腐敗發生，也保證了項目實施流程的順暢。如亞行貸款項目《行長建議書》指出：本項目將通過對湘西農村地區的自然資本投資，實現人居環境整治和綠色發展，這與中華人民共和國《2018-2022年鄉村振興戰略》一致，該戰略旨在促進減貧、農村發展、綠色與包容性增長。這充分體現了國際金融組織貸款項目與中國鄉村振興戰略的契合。 2.2 國內鄉村振興項目目標相對聚焦，國際金融組織貸款項目綜合性、系統性和包容性相對較強 國內涉農項目種類繁多，但大多數項目目標比較單一，重點是聚焦于某一具體產業發展或者某項基礎設施的改善，各自為政較多，很少注重系統性、綜合性目標。而“三個項目”雖然目標各有側重，但相對來說綜合性系統性更強，更側重能力建設。世行貸款項目側重于提升財政債務管理能力，提升對交通、教育的公共服務的支撐水平；亞行貸款項目致力于促進試點地區特色產業發展，既包括種植、養殖，還包括休閑旅游；農發基金項目則通過增強應對氣候變化能力實現可持續發展，致力于幫助貧困和弱勢家庭擺脫極端貧困，提高其生產和經濟內生能力，促進利益分享機制的包容性和公平性。同時，國際金融組織貸款項目結合中國鄉村振興戰略，以縣域優勢產業為抓手，提高農民自我發展能力，致力于建立可持續性發展模式，把小農引入全價值鏈，實現小農與現代農業的有機銜接，更加注重“人-產業-生態”的關系的融合，項目建設綜合性較強，系統性較強。 注重包容性發展是國際金融組織項目的一個普遍性特點。他們把項目對于婦女發展、少數民族、貧困弱勢群體發展的貢獻作為重要目標，并細化到各種考核指標和行為評價中，從而推動項目區實現包容性發展。湖南亞行貸款項目的《行長建議書》明確要求：在湘西六個地方，將農業和林業與生態旅游，特別是少數民族包容性生態旅游相結合。 2.3 國內鄉村振興項目支持內容以基礎設施和硬件設施為主，國際金融組織貸款項目建設內容上注重硬件和軟件兼顧 國內鄉村振興項目比較注重硬件建設，有的側重于基礎設施建設，有的側重于公共服務提升，有的側重于生產發展，有的支持產后加工流通設施建設。近年來，隨著綠色化和數字化推進，種養結合、資源綜合利用、智慧農業等項目也不斷增加，支持重點也多集中于設施設備購置等硬件建設方面。 “三個項目”包含了特色產業發展、生態保護、基礎設施和公共服務設施等硬件建設，但這些項目更加注重軟實力的提升。如世行貸款項目把強化財政管理作為重點內容，要求省級建立債務管理系統，試點縣編制債務管理預算，省財政和試點縣需編制對外公布的財政預算讀本，實行以結果為導向的預算轉移支付方式，這些對于推動財政管理科學化具有重要價值；農發基金項目則把知識管理、監測評價和政策研究作為一個重要部分列入項目內容，明確要求農戶進行培訓，支持農村商業開發服務等軟件設施，并開展相關研究，從而提升試點地區發展的軟實力。由此，這些項目通過硬件建設與軟實力提升相結合，可以讓項目更有效的促進試點地區的可持續發展。 2.4 國內鄉村振興項目涉農部門參與不多，國際金融組織貸款項目實施中給予全過程技術知識支撐 國內鄉村振興項目絕大多數都是由承擔主體獨立承擔，相關涉農部門由于人員有限且每年都有很多項目下發執行，因此在具體執行過程中，一般不會主動干預承擔主體的行為，只有在后者遇到問題或者督查中，才會進行溝通和交流。在考核評價階段，若發現項目執行過程中有技術失誤和財務等問題，解決起來往往很被動。 國際金融組織貸款項目都有專門的技術指導團隊。按照協議，“三個項目”實施后，國際金融組織都要針對項目建立一個全方位的專家指導組，由專門的項目經理和獨立環境、財務、采購以及技術專家組成專家咨詢團隊，每半年進行一次督查，對于項目執行過程中出現的各種問題進行及時解答和指導幫助，促進項目及時推進按期完成。 國際金融組織貸款項目有比較暢通的調整機制。外資項目依據“分級負責，協調運行”原則，在省市級層面建立領導小組和項目辦進行統一協調領導，按照各級項目實施機構的職責和管理要求，完成項目資金計劃、采購計劃、培訓計劃的編制。但在項目執行過程中，會采用動態機制對項目全過程進行動態管理和監測，當發現項目實施中出現重大問題，領導小組會召集相關領域專家，通過組織召開研討、培訓、經驗交流總結會等措施進行督促整改，以保證項目的順利執行。 2.5 國內鄉村振興項目注重結果考核，國際金融組織貸款項目考核評價貫穿全過程 近年來，中國財政支農資金管理制度不斷完善，也逐步建立了相對健全的考核評價機制。從各類資金項目評價機制看，主要是通過項目實施效果、項目資金使用等角度進行考核，注重結果性評價。 國際金融貸款項目實行動態考核評價。國際金融組織為了促進項目順利執行，會和國內負責機構合作進行監督，其中包括(至少一次)年度監督、中期審查和完成審查。年度監督將由國際資金貸款方派出的監督檢查團進行，并在可能的情況下與政府聯合進行。中期審查將審查項目方式和戰略。完成審查也由項目貸款方和政府聯合進行，根據評估方案的結果和影響，審查可持續性和退出安排，并為今后的項目提供經驗和借鑒。 國際金融組織貸款項目考核評價更多是綜合性評價。國際金融組織貸款項目的評價包括技術評估、財務和采購管理體系評估、環境與社會評估等方面[2]。技術評估包括技術的可靠性、以及經濟收益評估；財務和采購管理體系評估主要考察財務和采購管理系統在適當注意經濟、效率、有效性、透明度和責任制的原則下，能夠合理保證項目的融資收益將用于預期目的；環境與社會評估主要是考察是否有效促進體制改革。 3 國際金融組織貸款項目的經驗與啟示 基于國內鄉村振興項目與國際金融組織貸款項目的比較，后者值得借鑒的經驗與啟示主要體現在如下幾個方面： 3.1 項目規劃突出前瞻性、綜合性和區域協調發展 項目從設計到實施十分注重區域的協調互動和綜合性全面發展，突出項目規劃的前瞻性。在項目縣選擇上，推動城鄉區域融合發展和跨界區域合作，提升區域整體競爭力。在項目實施過程中考慮各個項目之間協同，發揮每個項目輻射帶動作用，發揮項目建設最大能效。 3.2 建設內容突出覆蓋全產業鏈，強調發揮項目合力 國際金融組織貸款項目系統性比較強，一般都會整體謀劃，把基礎設施建設、產業發展和能力提升結合起來，注重持續發展和包容性增長。項目實施推動科技創新與產業發展深度融合，促進人才流動和科研資源共享，整合區域創新資源，打造區域創新共同體，共同完善技術創新鏈，形成區域聯動、分工協作、協同推進的技術創新體系。 3.3 注重指導服務，把理念、技術與資金同步導入 通過培訓指導進行全程服務，項目實施前對相關人員進行培訓，實施中進行技術指導，建設完成后定期進行追蹤將項目建設效用最大化，實現可持續發展[3]。在引入資金的同時對項目工作人員思想和理念也加以指導，堅持以改善項目實施縣的整體經濟水平為目的，對資金利用要精準化。項目縣技術水平較為落后，后期還要進行跟蹤，提供技術上的指導服務。在資金使用上邀請相關的專家提供先進適用的技術實施科學化的建設項目。 3.4 注重全過程參與，推行柔性化管理 所謂柔性化管理機制，是指項目在執行過程中，能夠根據具體情況或者變化的條件進行及時調整，以便更好推進項目建設，更加符合當地實際。國際金融組織貸款項目各部門職責權限明確，杜絕多頭領導和三不管狀況，避免處理問題時發生相互推諉或重復處理現象。各個對應部門進行全程跟蹤負責，出現問題及時調整解決，將損失最小化。定期通過會議積極討論項目實施狀況以及遇到的問題，及時進行解決。建立風險防控機制，預先考慮可能發生的問題，提出解決問題的方案。通過事前控制，減少項目實施風險，從而使項目管理更加柔性化。 3.5 注重過程評價與結果評價相結合 國際金融組織都有系統的過程評價指標和流程，對于結果也制定有非常詳細的評價指標體系，為全面系統的評價提供依據。如世行，在項目實施前就制定考核評價的一整套文件體系，根據考核指標的完成情況進行資金支付。亞行、農發基金，同樣都對項目制定健全的評估方法和標準，在評價過程中是將過程評價與結果評價綜合考慮，結合項目實施具體情況和所處環境進行階段性考核，不斷調整完善，保障項目目標的實現。 當然，也要看到國際金融組織貸款項目也存在自身固有的缺陷與不足。如項目周期太長，從可研到開始實施有時需要幾年時間，導致項目設計假設條件與實際環境差異很大，給執行帶來很大困難[4]；中國鄉村基層干部和經濟主體普遍學歷不高，面對繁雜程序往往望文興嘆，難以操作，進一步拖延了項目的執行進程[5]。中國鄉村振興項目也要吸收這些教訓，提高項目的操作性和執行上的簡便性。 4 對中國鄉村振興項目規劃與管理的借鑒與建議 鄉村振興戰略的逐步實施，農業農村優先發展成為經濟社會發展的基本方針，國家財政和社會資金用于農業農村的項目將不斷增多。國際金融組織貸款項目的科學設計理念和有效的組織實施方式，對鄉村振興項目有效實施有一定的參考價值。 4.1 項目設計與實施注重硬件和軟件統籌建設，加強基層治理能力建設 注重硬件建設和軟件建設，特別是能力提升，是國際金融組織貸款項目的一個明顯特色。國內鄉村振興項目應在投資硬件建設的同時，注重軟環境的建設，加強先進理念的導入。一方面，要學習世行的價值鏈理念，在項目設計時就明確如何構建全產業鏈，在支持產業發展的同時，還要支持產后初加工，支持開展質量認證、品牌建設和網上銷售，實現提升價值鏈的目標。另一方面，也要充分借鑒亞行和農發基金項目的做法，把能力建設作為各產業項目的重要內容，加大對項目主體的培訓，提升發展能力。 4.2 注重對項目全過程的專業服務指導，以項目帶動鄉村發展理念和技術變革 國際金融組織貸款項目執行時，都會建立一個專門的專家技術團隊，為項目提供指導。國內鄉村振興項目應借鑒這種有效做法，針對每個重大項目，組建專門的專家技術團隊，定期對項目的執行情況進行監督和評估，及時發現執行過程中存在的問題，隨時解決項目實施中遇到的困難。通過這種檢查指導，還可以對縣鄉村的相關人員進行培訓，提高他們對于項目的整體認識，理解項目的發展理念，讓項目更好地發揮作用。 4.3 參考柔性化管理有益經驗，不斷完善項目管理制度 國際金融組織貸款項目從申報到批準，周期比較長，在實施時往往出現實際情況與申報時發生了大的變化，項目設計會隨之調整，為項目實施提供了一個軟性機制。但國內項目往往要求完全按照申報批復的內容執行，導致很多項目面臨執行難的問題。應借鑒國際金融組織的這種柔性管理機制，允許實施主體對項目安排進行適當調整，讓項目切合各地發展的實際情況。 4.4 將過程考核作為考核評價機制的重要內容 國際金融組織貸款項目都采取了過程評價與結果考核相結合考評機制，使得考評結果更加符合實際。國內支農項目往往注重結果考核，而對項目制定實施過程評價較少，導致考評結果比較片面，難以反映項目執行的全面情況[1]。應借鑒這種有效方式，對項目開展過程評價，實時了解項目執行情況，并與結果評價相結合，讓考核結果更符合項目執行的實際情況，從而激發項目實施主體的積極性，有效推進鄉村振興項目的實施。 4.5 注重提升利益相關群體參與度，以項目帶動社會管理的進步 國際金融組織貸款項目注重利益相關群體參與，在項目前期、執行和事后評價等階段都會采用多種辦法，推動利益相關群體對項目內容達成共識，為項目創造良好的外部環境；注意及時評估項目進展，確保瞄準項目受益目標實施項目。國內鄉村振興項目也應注意提升利益相關群體的參與度。項目設計時，可通過問卷、訪談、座談等方式充分了解利益相關群體意見；項目執行中和完成后，應對項目受益主體開展專門評估，了解項目受益情況，確保受益主體真正受益。 參考文獻： [1]沈費偉,劉祖云.發達國家鄉村治理的典型模式與經驗借鑒[J].農業經濟問題, 2016(9):93-102 [2]耿大立.國際金融組織貸款項目績效后評價模式和經驗對中國農業項目績效評價的啟示[J].世界農業,2016(3):62-66. 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